Unterstützung statt Kontrollen
Norbert Cyrus, Polnischer Sozialrat Berlin e. V.
Der Unterstützende Ansatz - Ein Konzept für die Durchsetzung tariflicher Standards auf den deutschen Arbeitsmärkten unter Beachtung sozialer und grundrechtlicher Standards
"Wir müssen feststellen, daß ungeschützte, prekäre Beschäftigungsverhältnisse in Deutschland und der Europäischen Union an Bedeutung zunehmen. Verstöße gegen gesetzliche Bestimmungen gehören zum Alltag in der Arbeitswelt. Menschen werden unter Tarif entlohnt. die Arbeitsschutzbestimmungen werden nicht eingehalten, Beiträge zu den sozialen Sicherungssystemen werden nicht gezahlt. Menschen wird ihr Lohn vorenthalten, sie werden unter inhumanen Bedingungen untergebracht. Besonders betroffen sind Migrantinnen und Migranten, die mit den örtlichen Verhältnissen am Beschäftigungsort nicht vertraut sind, die die Sprache im Land ihrer Arbeit nicht kennen Sie sind Täter, weil sie wissentlich oder unwissentlich gegen das Recht verstoßen. Sie sind Opfer, weil sie in ihrer wirtschaftlichen Not keine Alternative sehen und Ausbeutung und Illegalität in Kauf nehmen" (DGB 1997:2)
Einleitung
Die Beschreibung des DGB-Vorsitzenden Dieter Schulte benennt prägnant die aktuelle Situation auf den deutschen Arbeitsmärkten. Zur Durchsetzung gesetzlicher Bestimmungen und tariflicher Standards auf den deutschen Arbeitsmärkten greifen Tarifpartner und staatliche Steilen in ihrer Hilflosigkeit zunehmend zu repressiven Instrumenten wie Kontrollen und Razzien. Diese Strategie erweist sich aber nicht nur als insgesamt ziemlich erfolglos, sondern vor allem auch als kontraproduktiv und grundrechtlich bedenklich. Durch das phantasielose, ausschließlich repressive staatliche Vorgehen gegen illegale Beschäftigung werden die Strukturen illegaler Beschäftigungsverhältnisse nicht aufgebrochen, sondern noch verstärkt. Während im Bereich der Bekämpfung des Frauenhandels inzwischen vorbildhaft differenzierte Ansätze zur Lösung gesellschaftlich bedingter Mißstände ausgearbeitet und auch von staatlichen Behörden rnitvertreten werden (vgl Berliner Fachkommission 1997), sind im Bereich der Bekämpfung illegaler Beschäftigung bisher keine Anzeichen zu erkennen, daß die bitter notwendigen Diskussionen zur Ausarbeitung neuer und innovativer Ansätze zur Lösung der Probleme begonnen wird.
In diesem Beitrag soll ausgehend von einer Kritik am ausschließlich repressiven Versuch der Eindämmung irregulärer Beschäftigungsverhältnisse als alternative Strategie zur Durchsetzung gesetzlicher Schutzbestimmungen und tariflicher Standards ein "unterstützender Ansatz" vorgestellt werden. Vorgeschlagen wird damit zugleich eine andere Perspektive auf das Problem vorschriftswidriger und illegaler Beschäftigung: In den Mittelpunkt wird damit die Frage gerückt, wie die bestehenden sozialen Standards für alle Arbeitnehmer/innen in den faktischen Arbeitsverhältnissen tatsächlich realisiert werden können. Mit einer solchen Strategie wird die Durchsetzung und Stärkung tariflicher und sozialer Standards zum Ziel. Damit wird ein Anknüpfungspunkt zu den Arbeitnehmern hergestellt, die heute zunehmend vereinzelt und zum Teil aufgrund fehlender Erlaubnisse faktisch völlig rechtlos sind. Angesichts einer zunehmenden Unterbietungskonkurrenz auf intemationalisierten Arbeitsmarkten würde die Garantie, daß alle hier Beschäftigten ihren Anspruch auf bestehende soziale und rechtliche Standards anmelden können, ohne dadurch Nachteile befürchten zu müssen, ein effektives Instrument der Bekämpfung ausbeuterischer und betrügerischer Beschäftigung werden und damit zur allgemeinen Aufrechterhaltung sozialer und tariflicher Standards beitragen.
Grundlegende Kritikpunkte am repressiven Ansatz
1. Beschränkung auf unmittelbar überprüfte Arbeitsverhältnisse
Der erste Kritikpunkt am repressiven Ansatz ergibt sich aus der beschränkten Reichweite. Auch wenn der repressive Ansatz mit einem hohen finanziellen und personellen Aufwand verbunden ist, so werden mit Kontrollen nicht alle, sondern nur die unmittelbar überprüften Arbeitsverhältnisse abgedeckt: Im Frühjahr 1997 waren bei der Bundesanstalt für Arbeit 2.462 Stellen und bei den Hauptzollämtern 1.074 Stellen bundesweit zuständig für die Bekämpfung illegaler Beschäftigung und Leistungsmißbrauch. Zusätzlich werden bei Bedarf Kräfte anderer Behörden, insbesondere von Polizei und Ausländerämtern zur Unterstützung herangezogen (BMAS 1997: 12/13). Trotz des erheblichen Personalaufwandes können mit dem Instrumentarium der Kontrollen nur ein Bruchteil der Arbeitsverhältnisse in der BRD überprüft werden. So wird für die Begründung zur Durchführung und Beibehaltung des repressiven Ansatzes weiterführend argumentiert, daß zum einen eine abschreckende, präventive Wirkung erzielt werden soll. Zum zweiten konzentrieren sich die für Kontrollen zuständigen Behörden wie die Bundesanstalt für Arbeit deshalb vor allem auf die Baubranche (BMAS 1997: 17), die nach allgemeiner Auffassung von der vorschriftswidrigen und illegalen Beschäftigung besonders betroffen ist. In anderen Branchen werden dagegen nur stichpunktartige Kontrollen durchgeführt. Durch die Konzentration auf das Baugewerbe soll die Effektivität und die Abschreckungswirkung erhöht werden.
Aber selbst mit der Konzentration der Kontrollen bleibt der Anteil der überprüften Arbeitsverhältnisse im Baugewerbe relativ gering. So konnten beispielsweise in Berlin, wo es mindestens 80.000 Baustellen geben soll, im Jahr 1995 von der zuständigen GES (Gemeinsame Ermittlungsgruppe Schwarzarbeit) insgesamt 1.034 Baustellen- und Betriebsstättenüberprüfungen durchgeführt werden (Senatsverwaltung 1996:34). Vom Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg wurden 1995 insgesamt weitere 6.141 Außenprüfungen in Berlin durchgeführt (Senatsverwaltung 1996:38). Von der im August 1995 neu eingerichteten Prüfgruppe AD-Bau mit 150 Stellen wurden weitere 216 Baustellenüberprüfungen vorgenommen (Senatsverwaltung 1996: 63). Eine flächendeckende und lückenlose Kontrolle ist trotz der Konzentration nicht erreicht und auch nicht vorstellbar. Trotz des hohen finanziellen und personellen Aufwandes bleibt die Reichweite der Kontrollen also auch im Baugewerbe relativ gering. So weist das in Presseberichten (zum Beispiel Weis 1997) und offiziellen Darstellungen dokumentierte Ausmaß weiterhin bestehender vorschriftswidriger oder illegaler Beschäftigung im Baugewerbe darauf hin, daß der repressive Ansatz kein wirksames Instrument darstellt. Die angestrebte Abschreckungswirkung ist sehr gering.
Darüber hinaus bleibt auch im besonders kontrollierten Baugewerbe die Frage unbeantwortet, wie soziale und tarifliche Standards in den von Kontrollen nicht erfaßten Arbeitsverhältnissen durchgesetzt und gewährleistet werden kann. Schließlich läßt die Vernachlässigung der anderen Branchen zusätzlich und grundsätzlich die Frage aufkommen, wie soziale und tarifliche Standards in diesen vielen nicht kontrollierten Bereichen durchgesetzt und gewährleistet werden können.
2. Möglichkeit der Warnung der Arbeitgeber vor Kontrollen durch korrupte Beamte
Eine weiteres Manko des repressiven Ansatzes besteht darin, daß illegale Arbeitgeber aufgrund "undichter Stellen" bei Behörden im voraus von einer bevorstehenden Kontrolle erfahren können und illegal beschäftigte Arbeitnehmer aus dem Bereich abziehen. Auf diesen Aspekt des repressiven Ansatzes wird in der öffentlichen Darstellung nicht eingegangen, da es bisher keine konkret nachgewiesenen Fälle der Korruption gibt. In informellen Gesprächen mit Beschäftigten im Baugewerbe wurde mir allerdings mehrfach die Beobachtung mitgeteilt, daß kurz vor einer Kontrolle illegal Beschäftigte von ihren Arbeitgebern von einer Baustelle abgezogen wurden. Daraus haben meine Gesprächspartner die Vermutung abgeleitet, daß die Arbeitgeber über die bevorstehende Kontrolle informiert waren. In einer offiziellen amtlichen Besprechung, an der ich persönlich teilgenommen habe, hatte sogar einmal ein höherer Beamter eines Berliner Arbeitsamtes Andeutungen gemacht, daß in bestimmten Kneipen Informationen über bevorstehende Kontrollen gehandelt würden. Wie gesagt, Beweise gibt es keine, aber die Möglichkeit der Warnung der Arbeitgeber vor Kontrollen durch bestechliche Beamte besteht zweifellos.
3. Keine Aufdeckung vorschriftswidriger Beschäftigung bzw. illegaler Arbeitgeber
Das erklärte Ziel staatlicher Kontrollmaßnahmen ist die Verhinderung vorschriftswidriger und illegaler Beschäftigung und die Ergreifung der "Hauptverantwortlichen" für illegale Beschäftigung. Beide Ziele werden mit dem repressiven Ansatz nicht erreicht:
(a) Aufdeckung vorschriftswidriger Beschäftigung (Werkvertragsbeschäftigung) Vorschriftswidrige Beschäftigung liegt dann vor, wenn alle erforderlichen Erlaubnisse vorhanden sind, aber die damit verbundenen Auflagen wie z. B. Einhaltung der ortsüblichen oder tariflichen Standards nicht eingehalten werden. In solchen Fällen lassen sich nur selten Aufzeichnungen finden, aus denen die vorschriftswidrigen Beschäftigungsbedingungen hervorgehen. "Soweit Unterlagen vorgefunden werden, sind diese meistens manipuliert" (Bundesregierung 1996:32). So werden z. B. von Werkvertragsunternehrnen falsche Angaben bei Lohnhöhe und oder Arbeitszeiten gemacht, um das Vorliegen vorschriftswidriger Beschäftigung vor den kontrollierenden Behörden mit Erfolg zu verschleiern (Cyrus 1997). Einzige Anhaltspunkte könnten sich durch die Befragung der Beschäftigten ergeben, aber die Arbeitnehmer schweigen, weil sie bei einer wahrheitsgemäßen Aussage die Arbeitserlaubnis verlieren würden: "Auf die Aussagen der ausländischen Arbeitnehmer ist kein Verlaß, weil sie oft im Sinne des Arbeitgebers aussagen, um ihren Arbeitsplatz nicht zu verlieren" (Bundesregierung 1996, 36).
Wenn also die Dokumente entsprechend manipuliert sind und die Arbeitnehmer keine wahrheitsgemäßen Aussagen machen, können vorschriftswidrige Beschäftigungsbedingungen mit Kontrollen nicht aufgedeckt werden.
b) Aufdeckung illegaler Arbeitgeber
Von den Mitarbeitern der Arbeitsämter wird immer wieder betont, daß es eigentlich darum geht, die vorschriftswidrig oder illegal handelnden Arbeitgeber aufzudecken. "Hauptverantwortlich für die illegale Ausländerbeschäftigung ist der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer ohne erforderliche Arbeitserlaubnis beschäftigt" (Bundesregierung 1996: 48). Im Unterschied zur vorschriftswidrigen Beschäftigung ist die Aufdeckung der illegalen Beschäftigung durch Kontrollen leichter möglich, denn das Fehlen erforderlicher Erlaubnisse (Arbeitserlaubnisse bei der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer) oder erforderlicher Dokumente (Sozialversicherungsausweis und Anmeldung bei Sozialversicherung und Finanzbehörden) läßt sich durch Kontrollen leicht feststellen. Unmittelbar betroffen sind die Beschäftigten, die bei einer Kontrolle angetroffen werden. Weitaus schwieriger ist es jedoch, Die illegalen Arbeitgeber zweifelsfrei festzustellen. Es ist allerdings nicht immer möglich, auf Baustellen angetroffene Arbeitnehmer einwandfrei einem Gewerk und damit einem auf der Baustelle tätigen Unternehmen zuzuordnen. Die Befragung der Arbeitnehmer bringt meist wenig, weil sie keine Angaben über Beschäftigung und Arbeitgeber machen. Durch die aktuelle Rechtslage besteht eine "ungleiche Interessensübereinstimmung" (Cyrus 1995), daß Ausmaß und die Hintergründe der illegalen Beschäfftigung nicht bekannt werden: "Sowohl Arbeitgeber als auch ausländische Arbeitnehmer sind wegen ihres illegalen Handelns mit nachteiligen Rechtsfolgen bedroht. Sie haben deshalb ein gemeinsames Interesse an der Verschleierung des wahren Sachverhaltes" (Bundesregierung 1996: 48). Ohne die Zeugenaussagen der Arbeitnehmer aber können illegale Arbeitgeber aber nur selten gerichtsverwertbar ermittelt werden. Wenn Kontrollen zur Aufdeckung illegaler Beschäftigungsverhältnisse führen, sind die Effekte bezogen auf das Ziel "Aufdeckung der Hintermänner" eher als kontraproduktiv einzuschätzen.
Illegale Arbeitgeber sind durch Kontrollen nicht wirksam zu fassen, sondern nur durch die Aussagebereitschaft der Arbeitnehmer. Und wenn Dokumente gut gefälscht und die überprüften Personen nicht zur Aussage bereit sind, dann können auch vorschriftswidrige Beschäftigungsverhältnisse nur relativ selten und dann mit großem Aufwand aufgedeckt werden.
4. Sanktionen richten sich fast ausschließlich gegen Arbeitnehmer
Ein weiterer Kritikpunkt besteht somit darin, daß durch Kontrollen nur die vorschriftswidrig oder illegal beschäftigten Arbeitnehmer, nicht aber die "hauptverantwortlichen" Arbeitgeber belangt werden. Es ist bisher kaum zu Sanktionen gegen Arbeitgeber gekommen, bei denen der Rahmen der Strafandrohung ausgeschöpft worden wäre: "Aber auch Arbeitgeber nehmen das Risiko der Entdeckung immer häufiger in Kauf, weil sie die Erfahrung gemacht haben daß die Prüfbehörden oft nicht in der Lage sind nachzuweisen, daß die illegale Beschäftigung über einen längeren Zeitraum erfolgt ist. Da die Bußgeldhöhe unter anderem von der Schwere des Verstoßes abhängt und damit auch von der Dauer der illegalen Beschäftigung, kann die Ahndung im Einzelfall zu niedrig und deshalb nicht mehr angemessen sein" (Bundesregierung 1996: 48). Im Klartext: Die illegalen Arbeitgeber zahlen Geldbußen aus der Portokasse ihrer nicht erfaßten Profite.
Im Verhältnis dazu sind die Sanktionen für die aufgegriffenen Arbeitnehmer härter: Inländische Arbeitnehmer werden mit Bußgeldverfahren belegt. Die Sanktionen gegen Arbeitgeber und Arbeitnehmer und sind sehr ungleichgewichtig: Bei der Feststellung von vorschriftswidrigen Beschäftigungsbedingungen zum Beispiel bei Ausführung von Werkverträgen verlieren ausländische Arbeitnehmer sofort ihre Arbeitserlaubnisse und müssen ausreisen. Die Arbeitgeber werden erstmalig nur verwarnt und erst im Wiederholungsfall mit einem geringen Bußgeld belegt. Bei der illegalen Beschäftigung werden die Arbeitnehmer ebenfalls ausgewiesen und eventuell mit einem Einreiseverbot belegt. Dagegen kommen die Arbeitgeber, soweit sie überhaupt festgestellt werden können, aufgrund der unsicheren Beweislage mit einem geringen Bußgeld davon, das meist in keinem Verhältnis zu den realisierten Gewinnen steht.
Mit der Ausweisung illegal beschäftigter ausländischer Arbeitnehmern wird diesen nicht nur die Möglichkeit genommen, ihre Ansprüche auf ausstehendes Entgelt geltend machen zu können, es werden gleichzeitig auch mögliche Zeugen für ein Verfahren gegen illegale Arbeitgeber aus dem Lande geschafft. Somit besteht eine grundrechtlich bedenkliche einseitige Struktur der Sanktionierungsmaßnahmen, die die hauptverantwortlichen Arbeitgeber verhältnismäßig weniger hart trifft als die Arbeitnehmer.
5. Der repressive Ansatz vergrößert die Schutzlosigkeit der Arbeitnehmer und bildet Anreiz zur betrügerischen und ausbeuterischen Beschäftigung
Sowohl bei der vorschriftswidrigen als auch bei der illegalen Beschäftigung kann der Arbeitgeber ausbeuterische Beschäftigungsbedingungen durchsetzen, weil er im Gegensatz zu den Beschäftigten in der Regel über die rechtlichen Bestimmungen informiert ist und seine Risiken besser abschätzen kann als die oft von ihm abhängigen und falsch informierten Arbeitnehmer, die in der Regel keine ausreichenden Informationen über ihnen zustehende Rechte und Ansprüche oder über die Möglichkeiten und Instrumente der Durchsetzung haben. Sie fürchten, die Arbeitserlaubnis oder ihren Arbeitsplatz zu verlieren und arrangieren sich deshalb mit Arbeitsbedingungen weit über das erträgliche Maß hinaus. Bestehende Schutzvorschriften wie Arbeitszeitregelungen, Unfallverhütungsvorschriften, Sicherheitsbestimmungen, aber auch Kündigungsschutz, Urlaubsanspruch u. am. werden oft nicht beachtet. Der repressive Ansatz vergrößert die Schutzlosigkeit und Rechtlosigkeit der beschäftigten Arbeitnehmer. So können skrupellose Arbeitgeber mit geringem Risiko Lohnbetrug begehen.
Die einseitige Struktur der Sanktionierungsmaßnahmen kann somit sogar als zusätzlicher Anreiz für die Arbeitgeber zur ausbeuterischen und betrügerischen Beschäftigung angesehen werden.
6. Illegale Arbeitgeber können durch den repressiven Ansatz zusätzlichen Gewinne erzielen
Die vorübergehende Festnahme und anschließende Ausweisung der illegal beschäftigten ausländischen Arbeitnehmer führt sogar dazu, daß illegale Arbeitgeber die Auszahlung zuvor erworbener Lohnansprüche herauszögern und verweigern. Die Arbeitnehmer, die auf sich alleine gestellt sind, sehen keine Möglichkeiten der Durchsetzung der Lohnauszahlung. So können durch die Sanktionen infolge des repressiven Ansatzes die Gewinne der illegalen Arbeitgeber noch zusätzlich größer werden. Es wird verschiedentlich berichtet, daß illegale Arbeitgeber kurz vor einem anstehenden Zahltag mit einer anonymen Anzeige eine Kontrolle provozieren und auf diesem Wege die Lohnauszahlung umgehen, da die Arbeitnehmer ausgewiesen werden und ihre Lohnansprüche nicht mehr geltend machen (können).
7. Demokratietheoretisch bedenklich.
Der repressive Ansatz wirkt im Sinne einer "sich selbst erfüllenden Prophezeiung", weil mit mehr Kontrollen selbstverständlich auch mehr Unregelmäßigkeiten aufgedeckt werden, woraus von Verfechtern des repressiven Ansatzes die Notwendigkeit der Ausweitung von Kontrollen und der Aufstockung des Kontrollpersonals abgeleitet wird - ohne allerdings auf die qualitativen Ergebnisse dieses Vorgehens einzugehen. Demokratietheoretisch bedenklich ist die ungleiche Behandlung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die mit dem repressiven Ansatz verbunden ist. Der repressive Ansatz ist mit der Einschränkung bürgerlicher Freiheitsrechte verbunden. Staatliche Kontrollorgane haben inzwischen auch ohne Anfangsverdacht Zugang zu Baustellen und Firmenniederlassungen erhalten. Damit wird das rechtsstaatliche Prinzip der prinzipiellen Unschuldsvermutung aufgegeben. Es besteht die Gefahr, daß der rechtsstaatliche Sozialstaat weiter abgebaut und der repressive Kontrollstaat weiter ausgebaut wird.
Zusammenfassung: Der repressive Ansatz hat, gemessen an den selbstgesteckten Zielen, wenig Erfolge vorzuweisen. Die Arbeitgeber als "Hauptverantwortliche" werden nicht aufgedeckt. Schwarzarbeit wird nicht verhindert. Kontrollen wirken sich ausschließlich gegen die abhängig Beschäftigten aus und schlimmer noch, Kontrollen haben kontraproduktive Auswirkungen, die rechtlichen und sozialen Ansprüche der Beschäftigten spielen keine Rolle, wie die einschlägigen Berichte der Bundesregierung (1996) zeigen.
Der Unterstützende Ansatz:
Stärkung von Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit aller abhängig beschäftigten Arbeitnehmer zur Durchsetzung tariflicher und sozialer Standards
Aus der kritischen Darstellung des repressiven Ansatzes ergeben sich Argumente für die Notwendigkeit, neue Wege zur Durchsetzung tariflicher und sozialer Standards zu finden, um die sozialen und grundrechtlichen Ansprüche aller Beschäftigten angemessen zu berücksichtigen. Eine Möglichkeit in diesem Sinne bildet der Unterstützende Ansatz: Als Unterstützender Ansatz läßt sich ein Bündel nichtrepressiver Instrumentarien zur Information. Beratung und Unterstützung bezeichnen, das vor allem die Konfliktfähigkeit und Rechtssicherheit der prekär beschäftigten Arbeitnehmer stärkt und somit dazu beiträgt, die sozialen und tariflichen Standards für alle Beschäftigten durchzusetzen und zu gewährleisten. Im folgenden sollen die Argumente, die für die Verfolgung des Unterstützenden Ansatz im Gegensatz zum repressiven Ansatz sprechen, kurz vorgestellt werden.
1. Es werden alle Arbeitsverhältnisse abgedeckt
Der Unterstützende Ansatz richtet sich an alle abhängig Beschäftigten. Es werden keine Branchen bevorzugt oder andere ausgespart. Ausgangspunkt sind die bestehenden Arbeitsverhältnisse und die bestehenden sozialen Standards und tariflichen Ansprüche. Es werden tendentiell alle Arbeitsverhältnisse erfaßt. Damit kann der Ungleichbehandlung verschiedener Branchen entgegengewirkt werden.
2. Es bestehen keine Möglichkeiten der Korruption
Beim unterstützenden Ansatz haben Arbeitgeber keine Möglichkeit. durch Bestechung die Aufdeckung eines vorschriftswidrigen oder illegalen Beschäftigungsverhältnisses zu vertuschen. Das Risiko der vorschriftswidrigen oder illegalen Beschäftigung wird vergrößert und vor allem unkalkulierbar.
3. Durch den unterstützenden Ansatz werden vorschriftswidrige Beschäftigungsbedingungen und/oder illegale Arbeitgeber beweissicher und gerichtsverwertbar aufgedeckt
Der unterstützende Ansatz richtet sich an prekär Beschäftigte. Sogar unter den bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen ergeben sich Situationen, in denen prekär beschäftigte Arbeitnehmer das Angebot zur Information, Beratung und Unterstützung annehmen. Diese Situationen ergeben sich insbesondere, wenn der Arbeitgeber Versprechungen oder Verträge nicht einhält und die Arbeitnehmer sich betrogen fühlen.
4. Es können aufgrund der besseren Beweislage Sanktionen gegen hauptverantwortliche Arbeitgeber verhängt werden
Die Zusammenarbeit mit den prekär beschäftigten Arbeitnehmern führt insbesondere bei ausbeuterischen Beschäftigungsverhältnissen dazu, daß das ganze Ausmaß vorschriftswidriger oder illegaler Beschäftigung bekannt und die "hauptverantwortlichen" Arbeitgeber ermittelt werden können. Damit kann ein Hauptziel der Bekämpfung illegaler Beschäftigung wirksamer erreicht werden.
5. Das Risiko vorschriftswidriger oder illegaler Beschäftigung erhöht sich für Arbeitgeber und der Anreiz zur illegalen Beschäftigung wird verringert
Die Rechtssicherheit bietet Arbeitnehmern einen besseren Schutz vor vorschriftswidriger Beschäftigung oder ausbeuterischer oder betrügerischer Beschäftigung und trägt somit dazu bei, die Unterbietungskonkurrenz und den weiteren Verfall der sozialen und tariflichen Standards zu stoppen. Der unterstützende Ansatz erhöht die Konfliktfähigkeit der Arbeitnehmer und damit das Risiko der illegalen Beschäftigung für gewerbsmäßige illegale Arbeitgeber: Der Arbeitgeber muß damit rechnen, daß der Arbeitnehmer bei der Nichteinhaltung von Absprachen oder Versprechungen eine Beratungsstelle aufsucht und Anzeige erstattet. Der Arbeitgeber wird also stärker auf das Wohlwollen der Arbeitnehmer achten, damit wird das Lohnniveau auch für illegale Beschäftigung höher und der Anreiz einer illegalen Beschäftigung, insbesondere für ausbeuterische und betrügerische Arbeitgeber, geringer. Somit ergibt sich eine präventive Funktion der Verhinderung ausbeuterischer Arbeitsverhältnisse.
6. Abschöpfung der Profite aus vorschriftswidriger und illegaler Beschäftigung
Wenn Arbeitnehmer über ihre Ansprüche auf Tariflohn informiert werden und bei der Durchsetzung der Ansprüche beraten und unterstützt werden, dann ergibt sich eine höhere Aussagebereitschaft und größere Konfliktbereitschaft der prekär Beschäftigten. Die Durchsetzung der Lohnansprüche führt außerdem dazu, daß die Profite aus den vorschriftswidrigen und illegalen Beschäftigungsverhältnissen abgeschöpft werden. Auch dadurch wird der Anreiz zur gewerbsmäßigen illegalen Beschäftigung verringert.
7. Demokratietheoretisch wünschenswert
Es ergibt sich aus der Darstellung, daß der unterstützenden Ansatz aus demokratietheoretischer Perspektive sehr wünschenswert ist: Bürgerliche Freiheitsrechte werden beachtet, denn staatliche Ermittlungsbehörden können zielgerichtet auf konkreten Verdachtsmoment hin tätig werden. Die Tendenz der Ausweitung staatlicher Überwachung und des Ausbaus staatlicher Kontrollorgane wird durch die grundrechtlich wünschenswerte Stärkung der Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit der betroffenen Arbeitnehmer ersetzt. Die Sozialen Grundrechte aller Arbeitnehmer werden gestärkt. Der größeren Verantwortung der Arbeitgeber als Hauptverantwortliche wird durch eine stärkere Sanktionierung der Arbeitgeber entsprochen.
Zusammenfassung: Der Unterstützende Ansatz ist nicht nur aus sozialen und grundrechtlichen Erwägungen wünschenswert, sondern auch im Hinblick auf die praktische Durchsetzung sozialer und tariflicher Standards vielversprechend.
Perspektiven der Umsetzung des Unterstützenden Ansatzes
Sogar unter den aktuellen, arbeits- und aufenthaltsrechtlich fatalen Bedingungen konnten vom Polnischen Sozialrat e. V in Berlin mit dem skizzierten Unterstützenden Ansatz bereits in Einzelfällen beachtliche Ergebnisse erzielt werden. Im Jahr 1996 wurden polnische Werkvertragsarbeitnehmer aus zehn Entsendeunternehmen betreut. In einigen Fällen führte die Zusammenarbeit mit den Werkvertragsarbeitnehmern zur Meldung vorschriftswidriger Beschäftigungsbedingungen bei den zuständigen deutschen Kontrollbehörden. In diesen Fällen der von den Beschäftigten geforderten Kontrolle erhielten die Mitarbeiter des Arbeitsamtes wahrheitsgemäße Aussagen über die wirklichen Beschäftigungsbedingungen. In einigen Fällen entschlossen sich polnische Werkvertragsarbeitnehmer, vorenthaltene Löhne vor polnischen Arbeitsgerichten einzuklagen. Der polnische Sozialrat unterstützte in diesen Fällen die Klagen, indem zum Beispiel die deutschen Tarifbestimmungen für die polnischen Gerichte übersetzt und zur Verfügung gestellt wurden. In zwei Fällen unterstützte der polnische Sozialrat auch die Klagen polnischer Werkvertragsarbeitnehmer, die nach einem Arbeitsunfall keine Lohnfortzahlung erhielten und vor Gericht auf Lohnfortzahlung klagten (Cyrus 1997; vgl. auch Meister 1996; Heinke 1997).
Auch im Falle illegaler Beschäftigung hat die unterstützende Arbeit des Polnischen Sozialrat e.V. in einem Einzelfall zu einem bemerkenswerten Resultat geführt: Im April 1997 wurde ein illegaler Arbeitgeber vom Amtsgericht Köln wegen ausbeuterischer illegaler Beschäftigung zu zehn Monaten Haftstrafe ohne Bewährung verurteilt (Wilde Katze 1997). In diesem Falle hatte der Polnische Sozialrat Arbeitnehmer unterstützt die von einem deutschen Staatsangehörigen unter falschen Versprechungen angeworben und mit falschen Papieren ausgestattet worden waren. Durch den repressiven Ansatz wurden in diesem Falle die Täter zu Opfern gemacht! Ein betrogener Arbeitnehmer sammelte daraufhin belastendes Material gegen den Arbeitgeber und wandte sich schließlich schriftlich - er unterlag dem Einreiseverbot - mit der Bitte um Unterstützung an den Polnischen Sozialrat e.V. Von der Anlaufstelle wurden die übersandten Beweismaterialien übersetzt und zusammen mit einer Anzeige der zuständigen Staatsanwaltschaft übermittelt. Der Polnische Sozialrat erwirkte eine Aufhebung des Einreiseverbotes, der betrogene Arbeitnehmer wurde später in der Gerichtsverhandlung als Zeuge gehört und schließlich wurde eine Haftstrafe ohne Bewährung gegen den Arbeitgeber verhängt. Ohne die unterstützende Arbeit des Polnischen Sozialrates wäre das Verfahren nicht zustandegekommen.
Der Unterstützende Ansatz hat sich somit bereits aktuell vor allem bei ausbeuterischer und betrügerischer Beschäftigung als effektiv erwiesen, betroffene Arbeitnehmer zur Gegenwehr zu ermutigen und bei der Durchsetzung ihrer Ansprüche zu unterstützen. Die bisherigen Erfahrungen des Polnischen Sozialrates Berlin e.V. belegen, daß der unterstützende Ansatz sogar unter den aktuellen, ausländerrechtlich und arbeitserlaubnisrechtlich restriktiven Bestimmungen schon möglich und effektiv ist.
Die Effektivität des Unterstützenden Ansatzes kann durch eine Verstärkung bereits bestehender Möglichkeiten und Strukturen noch deutlich erhöht werden. Dazu zahlen zuerst die personelle Aufstockung bestehender und zusätzliche Einrichtung weiterer Anlaufstellen zur Beratung und Unterstützung ausländischer Arbeitnehmer. Da die .Ansprache in der Muttersprache erforderlich ist und die Mitarbeiter/innen der Schweigepflicht unterliegen müßten, bietet es sich an, die Anlaufstellen behördenfern in Zusammenarbeit mit Eigenorganisationen von Zuwanderinnen einzurichten. Ein erster Schritt in diese Richtung könnte das seit dem 1. Juni l997 in Trägerschaft des Polnischen Sozialrates e.V. arbeitende ABM-Projekt ZAP0 (Zentrale integrierte Anlaufstelle für Pendlerinnen und Pendler aus Osteuropa) werden. Mit diesem Projekt sind erstmals Stellen zur Information, Betreuung und Unterstützung osteuropäischer Wanderarbeitnehmerinnen mit offizieller Förderung eingerichtet worden. Damit stehen den 3.536 Stellen für den repressiven Ansatz schon 13 (in Worten: dreizehn) ABM-Stellen für den Unterstützenden Ansatz gegenüber. Immerhin - vielleicht ein Anfang, der durch die Übernahme in eine Regelfinanzierung abgesichert werden müßte.
Um den unmittelbaren Erfolg des Unterstützenden Ansatzes flächendeckend zu gewährleisten müßten aber auch unbedingt die Arbeitsgerichte Personal besser ausgestattet werden damit das Einklagen ausstehender Löhne oder tariflicher Ansprüche zeitnah zur Klage beschieden werden kann (vgl. auch von Seggern 1997).
Durch Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen könnte der Unterstützende Ansatz durchschlagskräftiger werden. An erster Stelle zu nennen ist der Verzicht auf Statusfeststellung bei Anzeigen und Klagen vor Arbeitsgerichten. Durch eine solche "Kronzeugenregelung" (Monz: West 1994: 132) könnte auch für illegal beschäftigte Arbeitnehmer eine größere Konfliktfähigkeit und Rechtssicherheit erreicht werden und vor allem ausbeuterische und betrügerische Arbeitgeber empfindlich getroffen werden. Langfristig wären Überlegungen anzustellen, ob das repressive Arbeitserlaubnisrecht angesichts internationalisierter Arbeitsmärkten noch aufrechterhalten werden kann und soll. Spätestens dann müßten weitere Überlegungen allerdings auch in Richtung sozialer Mindeststandards oder allgemeinverbindlicher Tarife gehen.
Schluß
Auch der Unterstützende Ansatz wird natürlich illegale Beschäftigung und Schwarzarbeit nicht verhindern, er sorgt aber zumindest dafür, daß das Risiko für ausbeuterische und betrügerische Arbeitgeber steigt und der Anreiz zur ausbeuterischen oder zur gewerbsmäßigen illegalen Beschäftigung verringert wird. Die Erfahrungen des Polnischen Sozialrates e.V. in Berlin zeigen, daß der Unterstützende Ansatz ein vielversprechendes Modell zur Stärkung von Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit der betroffenen Arbeitnehmer darstellt und eine Alternative, zumindest aber eine notwendige Ergänzung zum repressiven Ansatz bildet.
Die Stärkung der Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit aller Arbeitnehmer bildet einen vielversprechenden Ansatz, um Sozial- und Lohndumping in Grenzen zu halten, er sorgt damit für eine Stabilisierung sozialer und tariflicher Standards. Maßstab und Ziel einer sozialen Arbeitsmarktpolitik sollte sein, die sozialen Rechte aller Arbeitnehmer zu garantieren. Es ist vor allem eine politische Frage wie die Durchsetzung tariflicher Standards erreicht werden soll.
Der unterstützende Ansatz entspricht im Kern der von den Gewerkschaften geleisteten Beratungspraxis und Unterstützungsarbeit, allerdings mit einer konsequenten Ausweitung auf alle Gruppen abhängig Beschäftigter, unabhängig von ihrem arbeits- und aufenthaltsrechtlichen Status. Der Unterstützende Ansatz befindet sich in unmittelbarer Nähe zu einer Auffassung, die der Vorsitzende des Deutschen Gewerkschaftsbundes, Dieter Schulte (DGB 1997:2) hoffentlich bewußt und ernsthaft folgendermaßen formuliert hatte: "Auch illegal Beschäftigte verdienen Schutz gegen Ausbeutung. Auch ihre Persönlichkeitsrechte müssen beachtet und verteidigt werden".
Literatur
Berliner Fachkommission Frauenhandel: 1997, Bericht der Berliner Fachkommission Frauenhandel, Berlin: Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen.
Bundesregierung: 1996, Achter Bericht der Bundesregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes - AUG - sowie über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung - BillBG - Drucksache 13/5498, Bonn.
BMAS (Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung). 1997. Bericht des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung über erste Erfahrungen zur Umsetzung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes, Ausschußdrucksache 13/1025. Bonn.
Norbert Cyrus: 1997, Moderne Migrationspolitik im alten Gewand. Zur sozialen Situation polnischer Werkvertragsarbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland in: >"Alte Fehler im neuen Gewand" oder "Moderne Migrationspolitik"<. Dokumentation einer Fachtagung am 21. und 22. November 1996 in Bautzen. herausgegeben von der Friedrich Ebert Stiftung, Bonn (in Vorbereitung).
DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund) (Hg.): 1997, Illegale Beschäftigung in der Europäischen Union. Gewerkschaftliche und staatliche Handlungsmöglichkeiten. Dokumentation der Arbeitstagung in Langenfeld am 21. und 22, November 1996, herausgegeben vom DGB-Bundesvorstand, Referat Migration - Internationale Abteilung, Düsseldorf. Selbstverlag.
Heinke, Lothar: 1997, Ausländische Bauleute fühlen sich betrogen Kein Tariflohn - Polen klagen gegen Arbeitgeber / Fachgemeinschaft: "Chaotische Zustände", in: Der Tagesspiegel vom 23. März 1997.
Meister, Hans-Peter: 1996, Anlaufstellen für ausländische Beschäftigte stärken Konfliktfähigkeit und Rechtssicherheit, in: Transodra. Deutsch-polnisches Informationsbulletin Nr.14/15, herausgegeben von der Deutsch-Polnischen Gesellschaft Brandenburg, Potsdam S. 63 - 66.
Monz, Leo/West, KIaus-W. 1994, Zuwanderung, Arbeitsmarkt und soziale Chancen, in: Gewerkschaften und Einwanderung. Eine kritische Zwischenbilanz, herausgegeben von Peter Kühne, Nihat Öztürk und Klaus W. West, Köln: BUND-Verlag.
Senatsverwaltung (Senatsverwaltung für Arbeit, berufliche Bildung und Frauen, Berlin): 1996. Berliner Bericht zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. 1991 - 1995.
von Seggern, Burkhardt; 1997, Illegale Beschäftigung, rechtliche Befunde und Perspektiven, in: DGB (Hg.), S.32-39.
Weis, Jörg; 1997, Ob legal oder illegal ist völlig egal. Auf den Baustellen in Deutschlands wildem Osten herrscht das Prinzip, wer am billigsten ist, kriegt den Job, in: Frankfurter Rundschau vom 6. März 1997.
Wilde Katze; 1997, Mieser Ausbeuter vor Gericht, in; von unge (Kölner Stadtzeitung) Nr. 5/1997.
Norbert Cyrus
c/o Polnischer Sozialrat e.V.
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10999 Berlin
